以生态环境修复为中心生态环境公益诉讼司法实践走向深入
中山大学法学院教授
李挚萍
生态环境公益诉讼的司法实践已经存在20多年，法院在诉讼主体、诉讼程序、救济措施等方面一直在进行探索改革，相关司法制度日益完善。2022年12月30日，最高人民法院将武汉卓航江海贸易有限公司、向阳等12人污染环境刑事附带民事公益诉讼案等十个案例（指导性案例202-211号），作为第37批指导性案例发布，这些案例代表了司法机构在生态环境公益诉讼领域的新发展。
一、生态环境公共利益从抽象到具象
生态环境公益诉讼是以救济生态环境公共利益为目的的诉讼制度。何为公共利益法律并没有明确界定，学术上一般指涉及不特定多数人的利益。在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或者大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。生态环境公共利益主要体现为生态系统服务功能，它是某种生态环境要素和自然资源对其他生态环境要素、自然资源和公众利益所发挥的作用。但是这一定义非常抽象，在具体的案件中适用不太容易。法院正是通过一个个司法判例对生态环境公共利益进行了界定和说明。指导性案例207号江苏省南京市人民检察院诉王玉林生态破坏民事公益诉讼案，确认非法采矿导致生态环境公共利益的范围，除了生态系统功能受到的影响，还对森林涵养水损失、水土流失损失、土壤侵蚀损失、树木放氧量减少损失、鸟类生态价值损失、哺乳动物栖息地服务价值损失、修复期间生物多样性的价值损失进行了具体的评估认定。指导性案例第208号江西省上饶市人民检察院诉张永明、张鹭、毛伟明生态破坏民事公益诉讼案，法院认为自然遗迹的损害构成对自然环境，亦即对生态环境的破坏。巨蟒峰作为独一无二的自然遗迹，是不可再生的珍稀自然资源型资产，其所具有的重大科学价值、美学价值和经济价值不仅是当代人的共同财富，也是后代人应当有机会享有的环境资源。被告采取打岩钉方式攀爬对巨蟒峰的损害，侵害的是不特定社会公众的环境权益，不特定的多数人享有的利益正是社会公共利益的内涵。正是由于司法判决对生态环境公共利益的界定不断积累，使得这个概念从抽象到具象，生态环境公共利益的界定日益清晰。
二、损害救济重点落在修复生态环境、恢复环境的良好状态
生态环境公益诉讼的目的是救济生态环境损害，只有将受损害的环境恢复到基线水平或者符合生态环境质量标准要求，社会公共利益才得到有效的救济。这批指导性案例的裁决都不同程度地涉及生态环境修复，以生态环境修复责任的确定、修复标准和目标的明确、修复责任履行方式等为判决的主要内容，充分体现了最高人民法院2016年发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中提出的落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，统筹适用刑事、民事、行政责任，最大限度修复生态环境的精神。指导性案例211号铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案虽然是一起环境行政公益诉讼案件，检察院起诉的内容也是督促行政机关责令行政相对人履行生态环境修复义务。判决书认为万山区林业局在刑事判决生效后应当依法作出责令违法行为人履行补植复绿义务的行政处罚决定并监督违法行为人履行，违法行为人拒不履行或者履行不合格的，应当代为补植复绿，并责令违法行为人承担费用。被告万山区林业局未作出责令沈中祥及武陵农木业公司补植复绿以恢复原状并监督履行的行为违法。指导性案例210号九江市人民政府诉江西正鹏环保科技有限公司、杭州连新建材有限公司、李德等生态环境损害赔偿诉讼案中，侵权人虽因同一污染环境、破坏生态行为涉嫌刑事犯罪，但生态环境损害赔偿诉讼案件中认定侵权事实证据充分的，不以相关刑事案件审理结果为依据，人民法院继续审理，依法判决侵权人承担生态环境修复和赔偿责任。
三、救济对象从单一性、独立性到整体性、复合性
环境是一个由生物和非生物，物质和能量相互作用，通过物质循环和能量转换构成的整体。其各部分不是以孤立的点的形式存在，而是以相互交结的网络系统状的形式存在。环境的各个要素是一种相互依存、相互制约的关系，一个特定的环境要素或者生态系统发生损害，必然对多要素造成损害，对其进行救济应该是一个系统工程。指导性案例207号江苏省南京市人民检察院诉王玉林生态破坏民事公益诉讼案，法院认为非法采矿对生态资源造成了复合性危害，在长江沿岸非法露天采矿，不仅造成国家矿产资源损失，还必然造成开采区域生态环境破坏及生态要素损失。非法采矿将直接导致开采区域的植被和土壤破坏，山体损坏影响到林、草蓄积，林、草减少影响到水土涵养，上述生态要素的破坏又直接、间接影响到鸟类和其他动物的栖息环境，造成生态系统的整体破坏及生物多样性的减少，自然要素生态利益的系统损害必将最终影响到人类的生产生活和优美生态环境的实现。生效判决坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。对非法采矿造成的生态环境损害，不仅要对造成山体（矿产资源）的损失进行认定，还要对开采区域的林草、水土、生物资源及其栖息地等生态环境要素的受损情况进行整体认定，取得了系统保护、综合治理的效果。
四、救济方式尊重科学规律也勇于改革创新
生态环境损害的救济方式必须与生态环境的功能和价值、损害的发生机理、损害的范围及程度相适应。修复生态环境一定要尊重自然规律，充分发挥自然恢复的作用以及尊重自然环境演化规律。在指导性案例207号法院生效裁判中，法院认为非法采矿必将使被开采区域的植被遭到严重破坏，受损山体的修复及自然林地的恢复均需要合理周期，即较长时间才能重新恢复林地的生态服务功能水平，故《评估报告》以具有20年生长年限的林地作为参照计算是合理地考虑了林地修复的生态特征。指导性案例209号浙江省遂昌县人民检察院诉叶继成生态破坏民事公益诉讼案法院生效裁判认为，森林生态环境修复需要考虑节气及种植气候等因素，如果未及时采取修复措施补种树苗，不仅增加修复成本，影响修复效果，而且将导致生态环境受到损害至修复完成期间的服务功能损失进一步扩大。被告滥伐林木、破坏生态环境的行为清楚明确，而当时正是植树造林的有利时机，及时补种树苗有利于新植树木的成活和生态环境的及时有效恢复。基于案涉补植树苗的季节性要求和修复生态环境的紧迫性，依法裁决支持公益诉讼起诉人的先予执行的申请。
与此同时，司法机关也一直在探索生态环境损害救济方式的创新，在直接修复不可行时，从生态整体利益的填补出发，采取形式各样的替代性修复、赔偿性修复，并且在修复资金的使用和监督管理方面不断完善，保障了法律责任的落实以及裁决的执行。
